國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人就輸配電價定價辦法答記者問
2017-01-05 12:07:02
摘要：近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》規(guī)定了省級電網(wǎng)輸配電價的定價原則、計算辦法，就各方面關(guān)心的問題，記者采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人。
問：為什么要制定《辦法》？
答：深化電力體制改革、推進價格機制改革是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。黨的十八屆三中全會要求，將政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）明確提出按照“管住中間、放開兩頭”的思路，推進電力價格改革。
制定出臺《辦法》，是貫徹落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，在新常態(tài)下把價格改革向縱深推進、建立健全政府定價制度的重要探索，有利于政府價格監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，提高政府定價的科學性，最大限度減少自由裁量權(quán)。
制定出臺《辦法》，是在新形勢下加強對超大網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷企業(yè)價格監(jiān)管的重大創(chuàng)新。國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司是世界范圍內(nèi)規(guī)模巨大的電網(wǎng)企業(yè)。盡管網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷企業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，有利于電力資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，但為更好地規(guī)范企業(yè)行為，防范企業(yè)利用壟斷地位損害發(fā)電企業(yè)和電力用戶的合法權(quán)益，必須加強監(jiān)管。
制定出臺《辦法》，有利于加快電力體制改革總體進程，推動有序放開競爭性環(huán)節(jié)定價、有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)、有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，加快構(gòu)建主要由市場配置電力資源的體制機制，還原能源商品屬性。
問：核定輸配電價過程中要堅持哪些原則？
答：《辦法》明確，核定輸配電價過程中要堅持三個方面的原則:
（一）建立機制與合理定價相結(jié)合。以制度、規(guī)則、機制建設(shè)為核心，轉(zhuǎn)變政府價格監(jiān)管方式，既要提高政府定價的科學性，最大限度減少自由裁量權(quán)；又要規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的價格行為，通過科學、規(guī)范、透明的制度形成合理的輸配電價。
?。ǘ浹a合理成本與約束激勵相結(jié)合。按照“準許成本加合理收益”的辦法核定輸配電價，以嚴格的成本監(jiān)審為基礎(chǔ)，彌補電網(wǎng)企業(yè)準許成本并獲得合理收益；同時，建立激勵約束機制，調(diào)動電網(wǎng)企業(yè)加強管理、降低成本積極性，提高投資效率和管理水平。
（三）促進電網(wǎng)健康發(fā)展與用戶合理負擔相結(jié)合。通過科學、合理、有效的價格信號，引導電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營行為和用戶的用電行為。既要促進電網(wǎng)健康可持續(xù)發(fā)展，確保電網(wǎng)企業(yè)提供安全可靠的電力，滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要；又要使不同電壓等級和不同類別用戶的輸配電價合理反映輸配電成本，以盡可能低的價格為用戶提供優(yōu)質(zhì)的輸配電服務(wù)。
問：《辦法》最核心的內(nèi)容是什么？
答：《辦法》的核心可以概括為“三個明確”，即明確了獨立輸配電價體系的主要內(nèi)容、明確了輸配電價的計算辦法、明確了對電網(wǎng)企業(yè)的激勵約束機制。
?。ㄒ唬┟鞔_了建立獨立輸配電價體系。《辦法》規(guī)定，以提供輸配電服務(wù)相關(guān)的資產(chǎn)、成本為基礎(chǔ)，確定電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)準許收入，并分電壓等級、分用戶類別核定輸配電價，建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學透明的獨立輸配電價體系，既要確保電網(wǎng)企業(yè)提供安全可靠的電力，又要使輸配電價合理反映輸配電成本，以盡可能低的價格提供優(yōu)質(zhì)的輸配電服務(wù)。
?。ǘ┟鞔_了輸配電價的計算方法。《辦法》按照準許成本加合理收益的原則，既明確規(guī)定了折舊費、運行維護費、有效資產(chǎn)、準許收益率等指標的核定原則和具體標準，又明確規(guī)定了不得計入輸配電價定價范圍的成本費用、資產(chǎn)，還規(guī)定了分電壓等級、分用戶類別輸配電價的計算辦法，提出了妥善處理政策性交叉補貼的初步思路。
?。ㄈ┟鞔_了對電網(wǎng)企業(yè)的激勵約束機制?！掇k法》創(chuàng)新性地引入激勵性管制理念，建立對電網(wǎng)企業(yè)的激勵和約束機制。一是實行費率上限管控，材料費、修理費、其他費用等高出上限部分不計入輸配電價，激勵企業(yè)以費用上限為目標盡可能通過節(jié)約成本費用來獲得收益；二是強化投資約束機制，電網(wǎng)投資與電量增長、負荷增長、供電可靠性不匹配的成本費用暫不予納入輸配電價，抑制電網(wǎng)過度投資，鼓勵工程造價節(jié)約，減少不必要投資；三是建立投資定期校核機制，防止電網(wǎng)企業(yè)虛報投資，當電網(wǎng)企業(yè)實際投資額低于規(guī)劃投資額時，對差額投資對應的準許收入的70%予以扣減，反之，差額投資對應的準許收入不再上調(diào)；四是建立成本節(jié)約分享機制，規(guī)定企業(yè)實際借款利率、線損率低于政府核定標準的，節(jié)約部分按1:1由企業(yè)和用戶共同分享，調(diào)動企業(yè)降成本的積極性；五是建立與供電可靠性和服務(wù)質(zhì)量掛鉤的輸配電價調(diào)整機制。供電可靠率、服務(wù)質(zhì)量等達不到規(guī)定標準的，相應扣減電網(wǎng)企業(yè)準許收入。
此外，為平穩(wěn)推進輸配電價改革，《辦法》建立了平滑機制。監(jiān)管周期內(nèi)新增投資、電量變化較大的，在監(jiān)管周期內(nèi)對準許收入和輸配電價進行平滑處理；情況特殊的，可以平滑到下一周期。
問：請介紹《辦法》的制定過程。
答：對超大網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷企業(yè)進行價格監(jiān)管是世界級難題，各國監(jiān)管機構(gòu)都經(jīng)歷了多年的探索，才形成了比較完善的監(jiān)管制度框架。輸配電價也是我國價格改革中最難啃的“硬骨頭”之一。在制定《辦法》過程中，認真總結(jié)試點經(jīng)驗，并借鑒成熟市場經(jīng)濟國家監(jiān)管辦法，形成了以“準許成本加合理收益”為基礎(chǔ)，引入現(xiàn)代激勵性監(jiān)管理念的監(jiān)管制度框架。
首先，《辦法》是在充分試點的基礎(chǔ)上制定出來的。2014年，國家發(fā)展改革委部署深圳和蒙西開展輸配電價改革試點；2015年，將試點范圍擴大到寧夏、湖北、安徽、云南和貴州等5省（區(qū)）。今年年初，又決定在12個省級電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng)開展輸配電價改革試點；9月決定進一步擴大試點范圍，實現(xiàn)全覆蓋。我們與試點省份價格主管部門、國家能源局及其派出機構(gòu)進行了反復溝通，并邀請中國宏觀經(jīng)濟研究院院價格研究所、華北電力大學、中國人民大學專家共同研究，形成了《辦法》初稿。
其次，《辦法》反復征求了有關(guān)方面的意見。2015年，在輸配電價改革試點之初，國家發(fā)展改革委首先印發(fā)了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，對如何認定歷史成本做了規(guī)定。根據(jù)試點經(jīng)驗，我們起草了《辦法》初稿后，反復征求了國資委、人力資源社會保障部、財政部、國家能源局的意見。12月16日-27日，國家發(fā)展改革委向社會公開征求了對《辦法》的意見。征求意見期間，社會各界人士通過網(wǎng)上留言等方式提出了近800條意見和建議，相關(guān)意見建議中肯、全面，對完善辦法具有積極的借鑒意義。多數(shù)意見認為辦法意義重大，科學合理，與國際先進電力監(jiān)管理念接軌，建議盡快出臺。所提具體意見基本已在辦法中體現(xiàn)或在修改時采納，還有一些是在改革試點中需要研究解決的問題，將在改革過程中逐步細化落實。
第三，《辦法》合理借鑒了國外經(jīng)驗。對電網(wǎng)企業(yè)進行價格監(jiān)管是市場經(jīng)濟國家通行做法，美、英等國已有30余年的監(jiān)管經(jīng)驗。一年多以來，我們通過各種方式加強與美國、英國等輸配電價監(jiān)管機構(gòu)的溝通交流，詳細了解各國監(jiān)管經(jīng)驗、遇到的挑戰(zhàn)及解決辦法，對《辦法》補充完善到。
需要說明的是，輸配電價改革畢竟是一個新生事物，核定輸配電價過程中還面臨很多問題和挑戰(zhàn)，我們將在推進改革的過程中，繼續(xù)傾聽各方面的意見和建議，為將來修訂完善輸配電價成本監(jiān)審辦法和辦法打下良好基礎(chǔ)，也歡迎社會各界幫助我們工作。
問：去年中央經(jīng)濟工作會議提出降低電力價格，今年中央經(jīng)濟工作會議又提出降低用能成本。《辦法》能夠降成本嗎？
答：“降成本”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之一，也是推進電力體制改革的重要內(nèi)容?！掇k法》遵循了“著力建機制、合理降成本”的理念，在建立科學、規(guī)范、透明的輸配電價監(jiān)管機制的同時，努力推動降低工商企業(yè)用電成本。2015年以來，通過輸配電價改革、實施煤電價格聯(lián)動、推進電力市場化交易等方式綜合施策，已累計降低用電成本1800億元以上。
一是實施煤電聯(lián)動機制，降低燃煤機組上網(wǎng)電價，相應降低工商業(yè)用電價格。煤電價格聯(lián)動機制建立以來，由于電煤價格上漲，2004年-2011年曾連續(xù)7次上調(diào)燃煤機組上網(wǎng)電價，并相應提高工商業(yè)銷售電價。2013年以來，電煤價格持續(xù)走低，已連續(xù)4次下調(diào)了上網(wǎng)電價，共下調(diào)每千瓦時7.44分錢。其中，2015年4月20日和2016年1月1日，還相應下調(diào)了工商業(yè)銷售電價和一般工商業(yè)銷售電價，下調(diào)幅度分別為每千瓦時1.8分錢和3分錢。兩次調(diào)價共減少企業(yè)用電支出900億左右。
二是通過輸配電價改革嚴格成本監(jiān)審，降低電網(wǎng)企業(yè)輸配電費用。2015年，國家發(fā)展改革委在深圳、蒙西、湖北、安徽、寧夏、云南、貴州開展輸配電價改革試點。通過成本監(jiān)審，核減電網(wǎng)企業(yè)不相關(guān)資產(chǎn)、不合理成本后，綜合考慮未來投資增長因素后，用于降低銷售電價的部分約80億元。目前，我委正在加快審核2016年第一批12個省級電網(wǎng)輸配電價水平，從成本監(jiān)審情況，電網(wǎng)歷史成本平均核減比例為16.3%。從輸配電價測算情況看，除北京、河北北網(wǎng)受投資大幅增長、售電量增速較低等因素，輸配電價有上漲需求外，大多數(shù)省級電網(wǎng)的輸配電價均將有不同程度的降低，近期我們將陸續(xù)批復12個省級電網(wǎng)的輸配電價，并由試點省級價格主管部門按規(guī)定對外公布分電壓等級的輸配電價。根據(jù)初步測算結(jié)果，預計還將較大幅度降低用電企業(yè)電費支出。
需要說明的是，由于定價辦法規(guī)定了平滑機制，北京、河北北網(wǎng)測算出來的輸配電價較現(xiàn)行購銷差價有了適當提高，但暫時先不調(diào)整到位，銷售電價繼續(xù)維持現(xiàn)行水平。
三是推動電力直接交易，降低大用戶電力價格。輸配電價改革的目的之一，就是通過制定獨立輸配電價，推動電力市場交易。據(jù)測算，2015年全國電力直接交易4300億千瓦時，按每千瓦時平均降低5分錢測算，減輕了用電成本215億元。2016年電力市場交易規(guī)模又進一步擴大，初步測算，2016年電力直接交易將達7000億千瓦時，按每千瓦時降低6.4分錢測算，全年可降低用電費用450億元。
四是完善基本電價執(zhí)行方式，減輕大工業(yè)用戶基本電費支出。針對用電企業(yè)反映在經(jīng)濟下行壓力較大、部分企業(yè)無法滿負荷用電的情況下，向電網(wǎng)企業(yè)申請調(diào)整基本電價計費方式周期長、限制多，用電負擔凸顯的問題，6月30日出臺了完善基本電價執(zhí)行方式的改革舉措，放寬用電企業(yè)申請調(diào)整計費方式、減容、暫停的政策條件，電力用戶可根據(jù)企業(yè)實際需要選擇最有利的計費方式。據(jù)測算，可減輕大工業(yè)用戶基本電費支出150億元。
五是推動跨省跨區(qū)電力交易，降低受電地區(qū)用電成本。2015年4月，國家發(fā)展改革委發(fā)文降低了部分跨省跨區(qū)的輸電價格，平均降價幅度每千瓦時2分錢，并完善跨省跨區(qū)電力市場化價格機制，由送電、售電市場主體通過協(xié)商或競價的方式確定送受電量、價格。2016年，跨省跨區(qū)送電價格根據(jù)受電省份燃煤標桿電價變動幅度同步降低，將有利于降低受電省份企業(yè)用電成本。在原有計劃之外，新增跨省跨區(qū)用電通過市場協(xié)商進一步降低價格。指導北京、廣州兩大交易中心，進一步組織跨省跨區(qū)電力直接交易，將西部地區(qū)“棄風”、“棄光”、“棄水”的電力以較低的價格送到東部負荷中心，既降低東部地區(qū)用電成本，又促進西部地區(qū)可再生能源發(fā)展。例如，“銀東直流跨區(qū)送電直接交易”共成交90億千瓦時，每千瓦時降價6分錢，減少山東用電企業(yè)支出5.4億元。北京市創(chuàng)新工作方法，由電力公司統(tǒng)一代理（自愿選擇其他售電公司代理的除外）郊區(qū)工商業(yè)用戶掛牌采購區(qū)外電力，郊區(qū)工商電價平均降低2.44分錢，促進了非首都功能疏解。
問：在輸配電價改革方面，還將開展哪些工作？
答：目前，我們已經(jīng)實現(xiàn)了省級電網(wǎng)輸配電價改革試點的全覆蓋。近期即將公布第二批12個省級電網(wǎng)的輸配電價，剩余14個省級電網(wǎng)輸配電價成本監(jiān)審的實地審核即將完成，并轉(zhuǎn)入輸配電價測算階段，預計明年二季度將全部向社會公布。接下來，根據(jù)電力體制改革和價格機制改革的總體部署，我們還將開展以下工作：
第一，合理核定區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)電網(wǎng)輸電價格。華北電網(wǎng)的成本監(jiān)審工作已經(jīng)完成，并對輸配電價作了初步測算，明年將啟動東北、西北、華中、華東等區(qū)域電網(wǎng)的輸配電價核定；同時，還將合理制定或調(diào)整跨區(qū)跨省線路的輸電價格，促進跨省區(qū)電力交易的發(fā)展和西部可再生能源的消納。
第二，指導地方核定地方電網(wǎng)和新增配電網(wǎng)配電價格。為有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)，國家發(fā)展改革委已經(jīng)發(fā)布了第一批105個新增配電網(wǎng)試點；四川、廣西、云南等地還有一些地方小電網(wǎng)。明年，我們將參照省級電網(wǎng)輸配電價辦法，指導地方科學核定地方電網(wǎng)和新增配電網(wǎng)配電價格。
第三，研究建立常態(tài)化監(jiān)管制度。我們已初步建立了有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)按規(guī)定上報日常運行的數(shù)據(jù)信息，并將以相關(guān)信息為基礎(chǔ)構(gòu)建電價監(jiān)管的數(shù)據(jù)庫，定期對電網(wǎng)企業(yè)的投資、生產(chǎn)、運營數(shù)據(jù)進行核查，不斷提高價格監(jiān)管的科學性合理性。
第四，積極推動電力市場化交易。輸配電價改革在“管住中間”建立了制度框架的基礎(chǔ)上，也為“放開兩頭”、推進電力市場化交易提供了重要基礎(chǔ)。我們將積極與有關(guān)部門一道，共同研究電力市場交易的規(guī)則、辦法，共同推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系，不斷擴大市場決定電力交易、電價的范圍，構(gòu)建主要由市場決定電力資源配置的體制機制。
問：去年，國家發(fā)展改革委發(fā)布了新的煤電價格聯(lián)動機制。今年1月1日下調(diào)了電價。今年下半年煤價出現(xiàn)大幅上漲，請問明年1月1日還啟動煤電價格聯(lián)動嗎？
答：經(jīng)國務(wù)院批準，發(fā)展改革委于2015年底完善了煤電價格聯(lián)動機制。完善后的煤電價格聯(lián)動機制規(guī)定，依據(jù)向社會公布的中國電煤價格指數(shù)和上一年度煤電企業(yè)供電標準煤耗，測算煤電標桿上網(wǎng)電價。每期電煤價格按照上一年11月至當年10月電煤價格平均數(shù)確定。本期全國電煤價格指數(shù)平均為每噸347.5元，中國電力企業(yè)聯(lián)合會公布的年度燃煤電廠供電標準煤耗為每千瓦時319克。
根據(jù)煤電價格聯(lián)動計算公式測算，2017年煤電標桿上網(wǎng)電價全國平均應上漲每千瓦時0.18分錢。由于聯(lián)動機制規(guī)定，標桿上網(wǎng)電價調(diào)整水平不足每千瓦時0.20分錢時，當年不調(diào)整，調(diào)價金額納入下一周期累計計算。據(jù)此，2017年1月1日全國煤電標桿上網(wǎng)電價將不作調(diào)整。
在當前形勢下，煤電標桿上網(wǎng)電價不調(diào)整，客觀上有利于穩(wěn)定市場預期，有利于穩(wěn)定實體經(jīng)濟用能成本，有利于促進煤電行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。我們將密切跟蹤電煤價格走勢，繼續(xù)采取釋放先進產(chǎn)能、調(diào)配鐵路運力、推動簽訂長協(xié)、穩(wěn)定市場預期等措施，推動電煤價格盡快合理回歸，促進燃煤發(fā)電行業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。（政策研究室子站）
