張國寶建言十三五規(guī)劃：中央財政債務(wù)水平還有余地
2016-11-25 14:46:10
摘要：2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，同時也是“十三五”規(guī)劃制定之年?！笆濉币?guī)劃是實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的關(guān)鍵舉措，“十三五”規(guī)劃如何制定引發(fā)各方關(guān)注。
編者按
2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，同時也是“十三五”規(guī)劃制定之年。“十三五”規(guī)劃是實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的關(guān)鍵舉措，“十三五”規(guī)劃如何制定引發(fā)各方關(guān)注。自本期起，本刊開辟專欄，特邀專家學(xué)者為“十三五”規(guī)劃建言獻策。
2015年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是制定“十三五”規(guī)劃之年。世界經(jīng)濟波詭云譎，油價和大宗商品價格下跌，地緣政治熱點此起彼伏，世界將始終處于不平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，充滿競爭和挑戰(zhàn)。中國經(jīng)濟從改革開放30多年來年均增速接近10%的高速增長期進入年增速7%左右的新常態(tài)。
中國雖然經(jīng)濟總量成為世界上僅次于美國的第二大經(jīng)濟體，但按人均收入水平計算，還是一個發(fā)展中國家，處于世界較低水平。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新水平在世界上總體還處于中等狀態(tài)。如何使中國這艘經(jīng)濟大船，繼續(xù)保持以較高的速度，持續(xù)健康發(fā)展，是“十三五”規(guī)劃的大課題。我提以下幾點個人想法。
建議一應(yīng)繼續(xù)擴大有效內(nèi)需
中國內(nèi)生需求還有很大空間，我國經(jīng)濟繼續(xù)增長仍具備條件，應(yīng)繼續(xù)實行積極的財政政策，支持醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、教育科技等薄弱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴大有效內(nèi)需。
建國65年，改革開放36年，中國的基礎(chǔ)設(shè)施已長足進步，超過一般發(fā)展中國家;煤炭、電力短缺的矛盾已基本解決，并出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過剩。城鄉(xiāng)面貌已經(jīng)大大改觀，個別大城市已呈現(xiàn)國際大都市的面貌。但發(fā)展極不平衡，新農(nóng)村建設(shè)還任重道遠，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城市間發(fā)展不平衡，城市中高樓林立和城中村、棚戶區(qū)并存；醫(yī)療、養(yǎng)老、教育設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展速度不協(xié)調(diào)，欠賬較多；管網(wǎng)系統(tǒng)老化，安全隱患多，急需改造；城鄉(xiāng)環(huán)境治理更加迫切；東西部在基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距依然明顯。
這些不足恰恰可轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展動力，這些領(lǐng)域需要進一步投入建設(shè)，是我們的內(nèi)需所在，“十三五”在資源配置，資金投入，重點項目安排方面要向這些領(lǐng)域傾斜。這既是內(nèi)需所在，也是我囯經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展的動力。如果做到這一點，中國將會以更加現(xiàn)代化、更加繁榮、更加文明、更加強大的姿態(tài)展現(xiàn)在世界。
要實現(xiàn)對這些領(lǐng)域的持續(xù)投入，必須繼續(xù)實行積極的財政政策。為應(yīng)對1998年的亞洲金融危機和2008年的國際金融危機，我國采取了積極的財政政策和適度寬松的金融政策。對此現(xiàn)在有一些批評意見，我個人認(rèn)為這是針對當(dāng)時形勢采取的正確措施。
通過這兩次擴大內(nèi)需的政策，我國不僅成功地克服了兩次金融危機的影響，在世界上大多數(shù)國家受金融危機影響衰落的情況下，中國經(jīng)濟反而取得了長足的進步。
在這段時期，中國迅速崛起為世界第一制造業(yè)大國，成長為世界第二大經(jīng)濟體，這些成就和我們實行的積極財政政策和適度寬松的金融政策有很大關(guān)系。從后來財政收入和國民經(jīng)濟整體效益看，財稅增收也完全可以覆蓋所發(fā)國債的規(guī)模，金融壞賬率和失業(yè)率要低于金融危機發(fā)生前的水平。中國克服這兩次金融危機的經(jīng)驗再次證明發(fā)展是硬道理。
現(xiàn)在有些批評意見，認(rèn)為我們當(dāng)前一些行業(yè)的產(chǎn)能過剩與積極的財政政策和寬松的金融政策有關(guān)。的確我們現(xiàn)在有些行業(yè)產(chǎn)能過剩，調(diào)整面臨很大壓力，造成這種情況與此政策有一定關(guān)系，也有其他因素。但與取得的成績和當(dāng)時采取擴大內(nèi)需的政策的必要性相比，成績遠遠大于出現(xiàn)的問題。
我們應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗，把積極的財政政策運用得更加穩(wěn)妥。相比較，1998年以發(fā)行國債為特征的積極財政政策（5年共發(fā)行6300億元）比2008年的4萬億元要更具體和更有針對性，運用領(lǐng)域的選擇也較為妥當(dāng)，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和需要財政資金的領(lǐng)域。
“十三五”需要加強的欠賬較多的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域除調(diào)動社會資金外，還必須依靠財政資金的投入。所以采取類似1998年發(fā)行財政國債，定向投入這些社會事業(yè)領(lǐng)域是必要的，但投向面不能太寬。我們的中央財政債務(wù)水平還有一定余地。
建議二絕不能削弱制造業(yè)的地位
我國在制造業(yè)總量上已經(jīng)處于世界領(lǐng)先地位，許多工業(yè)門類的產(chǎn)能、產(chǎn)量都遠高于其他國家，例如鋼鐵、建材、紡織、家用電器、一般機械制造業(yè)等傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)量居于世界第一。制造業(yè)產(chǎn)品代替了農(nóng)副產(chǎn)品，成為中國的主要創(chuàng)匯來源。制造業(yè)也是吸收就業(yè)的重要領(lǐng)域。但自主創(chuàng)新能力（專利數(shù)和技術(shù)含量）、知名品牌、跨國企業(yè)實力、能耗水平、勞動生產(chǎn)力等指標(biāo)與發(fā)達國家相比還有差距。
制造業(yè)不少行業(yè)目前產(chǎn)能過大，能耗較高，有的還帶來環(huán)境污染，急需進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)升級。我國第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中占比低于發(fā)達國家，應(yīng)該發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動力多、能耗低、污染少的特點，鼓勵服務(wù)業(yè)的發(fā)展。但這不表明要降低我國制造業(yè)的重要性，相反制造業(yè)是強國之本，是綜合國力的重要體現(xiàn)，我國從落后的農(nóng)業(yè)國發(fā)展成今天的制造業(yè)大國來之不易，是近代史以來無數(shù)仁人志士的夙愿。
有一種說法，說康乾盛世時中國GDP世界第一，但這沒有使中國成為世界強國，反倒屢遭明治維新后日本的侵略。洋務(wù)運動喊出“師夷之長以制夷”，要向洋人學(xué)的是科學(xué)技術(shù)和制造業(yè)，尤其像中國這樣的人口大國，光有發(fā)達的農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)還不能算強國。今天中國擁有了門類齊全的工業(yè)，是幾代人持續(xù)努力的結(jié)果，世界上也僅有少數(shù)大國擁有這樣的實力。
“十三五”要調(diào)整制造業(yè)結(jié)構(gòu)，從制造業(yè)大國向制造業(yè)強國邁進，保持制造業(yè)在世界上的競爭能力才能使中國真正成為世界強國。我們在強調(diào)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高服務(wù)業(yè)比重的同時，絕不能削弱制造業(yè)的地位。相反要繼續(xù)加強制造業(yè)，在弱項、缺項上趕上世界先進水平，重點要放在半導(dǎo)體芯片產(chǎn)業(yè)、數(shù)碼技術(shù)、先進制造、納米科技、新能源汽車、機器人等領(lǐng)域，淘汰落后產(chǎn)能，提高產(chǎn)業(yè)檔次，繼續(xù)保持在鋼鐵、紡織、家用電器、機械制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢。
鞏固在軌道交通、船舶、電力設(shè)備、新能源、通信設(shè)備領(lǐng)域已經(jīng)取得的競爭能力。培育很有希望的核電裝備制造業(yè)、數(shù)控機床、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)產(chǎn)業(yè)。最近美國的制造業(yè)翹楚——GE公司總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗，從原CEO韋尓奇時代收益頗豐的金融服務(wù)業(yè)向傳統(tǒng)的優(yōu)勢制造業(yè)回歸，美國在搞實業(yè)回歸，實業(yè)是什么？就是制造業(yè)，值得我們關(guān)注。金融服務(wù)業(yè)沒有強大的制造業(yè)實業(yè)為基礎(chǔ)是畸形的，尤其像中國這樣的大國是行不通的。
建議三保護和激發(fā)人民群眾中蘊藏的巨大創(chuàng)造能力
“高手在民間”，近年中國產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)，崛起的具有國際競爭能力的新企業(yè)，例如，華為、騰訊、小米、阿里巴巴、聯(lián)想等都是由草根民營企業(yè)發(fā)展成具有國際競爭力的著名企業(yè)，幾乎都岀乎政府的規(guī)劃預(yù)料。
李克強總理提出“借改革創(chuàng)新的東風(fēng)，在960萬平方公里大地上掀起大眾創(chuàng)業(yè)、草根創(chuàng)業(yè)的新浪潮”，我非常贊同。政府應(yīng)營造鼓勵創(chuàng)新的社會環(huán)境，滿腔熱情扶持新生事物的成長。政府機構(gòu)要進一步簡政放權(quán)，減少審批事項，減少對企業(yè)發(fā)展的干預(yù)和束縛。在財稅、金融政策上要有扶持草根創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展的減負(fù)讓利政策。
專家、權(quán)威也要少當(dāng)“九斤老太”，不要輕易否定新生弱小的創(chuàng)新，而要改革我們的評估辦法，讓各種新技術(shù)、新創(chuàng)意競相迸發(fā)。最近我到臺灣參加兩岸企業(yè)家峰會，參觀了一些臺灣的創(chuàng)新型企業(yè)，包括液晶顯示屏、精密機械和零件、芯片制造，都是在這20多年間由草根企業(yè)成長為處于世界同行業(yè)前列。
我在想同樣這些行業(yè)，我們起步并不晚，為什么我們沒能做到？也許原因之一是我們政府和專家干預(yù)過多，沒有形成全民創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的社會氛圍。希望在“十三五”期間有更多創(chuàng)新型企業(yè)成長起來。
建議四改革對新能源的定價和補貼政策
應(yīng)進一步釋放新能源發(fā)展動力，樹雄心，立壯志，建設(shè)世界最大的風(fēng)光互補綠色能源基地，保持中國在綠色能源領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。
中國的風(fēng)電、太陽能產(chǎn)業(yè)已居世界前列，但現(xiàn)行的由政府制定固定的風(fēng)電、太陽能標(biāo)桿電價，其中高出當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價部分，由財政征收的可再生能源基金全額補貼的辦法，缺乏競爭機制，制約了風(fēng)電、太陽能的發(fā)展規(guī)模，也使補貼資金難以為繼。
因此目前采用的由能源局分省份批風(fēng)電、太陽能規(guī)模的計劃經(jīng)濟辦法，導(dǎo)致計劃規(guī)模和地方發(fā)展新能源積極性嚴(yán)重脫節(jié)，出現(xiàn)了倒賣“路條”的現(xiàn)象，也削弱了企業(yè)不斷降低成本的積極性。
應(yīng)該改革新能源的定價機制和補貼辦法，取消政府分省份批建設(shè)規(guī)模和“路條”，由市場來配置資源。可以考慮標(biāo)桿電價和特許權(quán)招標(biāo)結(jié)合的方式。風(fēng)電雖然有了相當(dāng)規(guī)模，但也僅占發(fā)電量的2%，太陽能發(fā)電僅占發(fā)電量的千分之六，但卻有10%左右的棄風(fēng)，應(yīng)盡快完善全國聯(lián)網(wǎng)，在更大范圍內(nèi)消納可再生能源。
我國西北地區(qū)風(fēng)能、太陽能豐富，又有大片荒漠土地，現(xiàn)有風(fēng)電、太陽能發(fā)電已有1000萬千瓦規(guī)模，完全有條件建成3000萬千瓦以上的世界最大的可再生能源基地，送往東部負(fù)荷中心。在“十三五”規(guī)劃中尚缺乏像西氣東輸、西電東送這樣全局性的大項目，可以把3000萬千瓦可再生能源基地（包括送出工程）作為一個大項目列入“十三五”規(guī)劃。
在國際上也可樹立積極減少溫室氣體排放，履行減排承諾的良好形象。新能源沒有燃料成本，電價高于傳統(tǒng)能源發(fā)電主要是因為財務(wù)成本高，為促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以考慮采用貸款定向降準(zhǔn)，給予風(fēng)電、太陽能產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠利率貸款；或者在電力行業(yè)試行碳排放交易，適度遏制煤發(fā)電，支持綠色能源發(fā)展，逐漸弱化單純依靠電價補貼的鼓勵辦法。
注：本文來源《中國經(jīng)濟周刊》，發(fā)布于2015年1月12日
