周大地：調(diào)整能源市場價格信號 推動市場化改革進(jìn)程 促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展
2018-07-09 14:03:35
摘要：綠色發(fā)展是新發(fā)展理念中重要一環(huán)，也是新時代高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。在我國建設(shè)生態(tài)文明的進(jìn)程中，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境都是基本國策。
推進(jìn)綠色發(fā)展，需要建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。這種經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，不但需要有力的行政性措施，也包括建立可以保障和推動綠色發(fā)展的市場信號體系。資源產(chǎn)品的價格就是最重要的市場信號。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于環(huán)境污染及其影響的外部性特點(diǎn)，由市場供需條件和直接生產(chǎn)成本形成的各種重要資源產(chǎn)品的市場價格，往往難以包括這些生產(chǎn)行為的環(huán)境外部成本。為了保護(hù)環(huán)境，我們必須用準(zhǔn)入限制、排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境排放總量控制等行政管理措施，對經(jīng)濟(jì)活動的環(huán)境影響進(jìn)行控制和制約。這些措施也可以作為市場信號的組成部分。但是能源等基礎(chǔ)資源性產(chǎn)品的價格，不但對于各種生產(chǎn)活動，而且對于終端消費(fèi)活動，都有基礎(chǔ)性引導(dǎo)功能。科學(xué)的價格體系是引導(dǎo)市場活動走向綠色發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一。我國的能源價格政策需要充分考慮對綠色發(fā)展的支持和方向引導(dǎo)。
世界各國的能源價格治理實踐，充分說明能源價格對能源消費(fèi)有巨大的長期引導(dǎo)作用。多數(shù)發(fā)達(dá)國家實行的是鼓勵節(jié)能，抑制能源高消費(fèi)的能源價格管理政策。多數(shù)工業(yè)化國家的燃油和電力價格都有較高消費(fèi)稅、環(huán)境稅的附加，使用戶的油價電價水平高于市場供需和直接生產(chǎn)成本加成價格。少數(shù)國家實行對市場價格基本不干預(yù)，主要由市場自己形成價格的政策。一些能源資源和生產(chǎn)大國，對國內(nèi)消費(fèi)實行了低價補(bǔ)貼政策。長期執(zhí)行下來，這些國家的能源利用效率出現(xiàn)了巨大的差別。實行消費(fèi)補(bǔ)貼的國家，基本上無一例外地成為能源利用效率最低、浪費(fèi)性消費(fèi)最多的國家。完全由市場定價，因而能源價格較低的國家，能源利用效率也很低。例如采取這種價格政策的美國，人均能源消費(fèi)量是發(fā)達(dá)程度基本相同的歐洲國家平均值的兩倍左右，許多關(guān)鍵用能技術(shù)也比較落后。而對能源價格進(jìn)行政策干預(yù)，維持較高能源價格水平的多數(shù)發(fā)達(dá)國家，其能源利用效率也是相對較高的，能源結(jié)構(gòu)也更加低碳化。
過去，我國的電價由政府直接管理。目前進(jìn)行的電力體制改革，引進(jìn)發(fā)電、用電環(huán)節(jié)的競爭機(jī)制，目的是讓市場更多地決定價格變化。由于電力輸運(yùn)和配送電網(wǎng)的技術(shù)非競爭性，各國的電力價格基本上都受到政府不同程度的規(guī)制管理。今后我國的電價也必然保留合理程度的規(guī)制管理。在電價規(guī)制管理中，進(jìn)一步考慮綠色發(fā)展的政策引導(dǎo)作用，是我國電價改革的重要內(nèi)容。
建立綠色發(fā)展的能源價格體系，要認(rèn)真考慮逐步取消對居民直接消費(fèi)的電力和熱力的交叉補(bǔ)貼。我國的居民用電價格，在世界主要經(jīng)濟(jì)體國家中都是比較低的。居民電價比美國這樣不對電價進(jìn)行政策干預(yù)的國家還低。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，我國還需要逐步引入消費(fèi)稅、環(huán)境稅等因素，抑制浪費(fèi)性能源和電力消費(fèi)，鼓勵節(jié)能節(jié)電，促進(jìn)資源節(jié)約和高效利用，為綠色低碳發(fā)展建立更高質(zhì)量的正確價格信號體系。
除了能源電力價格平均水平的政策目標(biāo)設(shè)置以外，價格結(jié)構(gòu)的合理化也是綠色發(fā)展價格體系建設(shè)的重要內(nèi)容。差別電價是針對不同用戶實施不同電價的常用政策措施。在市場經(jīng)濟(jì)中，差別價格其實早就得到廣泛應(yīng)用。商品銷售的重要策略就是針對不同支付能力的用戶采取不同的定價方式，有高支付能力的用戶往往可以為某些并不重要的額外服務(wù)對同樣的商品支付高得多的價格，而對部分支付能力較低的用戶，商家也可能讓利銷售以獲得更多的銷售數(shù)量，通過薄利多銷得到更多的總利潤。和企業(yè)差別價格實踐目的是利潤最大化不一樣，政府的差別價格政策主要考慮的是各種社會目標(biāo)如何通過價格變化得以實現(xiàn)。對于電價管理而言，可以對需要限制的用戶實現(xiàn)高電價，而對鼓勵發(fā)展的用戶適當(dāng)給予價格優(yōu)惠。
近兩年來，我國電力消費(fèi)增速加快，從2016年的年增5.2%，到2017年提高到6.6%，今年前5個月電力消費(fèi)增速高達(dá)9.7%，而且其中5月份進(jìn)一步提高到11.4%。高耗能原材料行業(yè)的電力消費(fèi)也出現(xiàn)增速提高的現(xiàn)象。今年前5個月第二產(chǎn)業(yè)電力消費(fèi)同比增速達(dá)到7.7%，5月份黑色冶金和建材用電增速分別達(dá)到18.6%和14.6%，是多年來的新高。這種超常高速增長，引起人們的擔(dān)憂。近年來電力裝機(jī)容量總體過剩，在發(fā)電能力供大于求條件下的競價上網(wǎng)，壓縮了生產(chǎn)者的合理利潤空間，使市場電價畸低。一些高能耗用電大戶通過直購機(jī)制獲得較低電價，刺激了高能耗產(chǎn)品的生產(chǎn)。
我國高耗能行業(yè)產(chǎn)量過高，已經(jīng)超出國內(nèi)需求。2017年我國鋼材出口量達(dá)到7541萬噸，高耗電的鋁出口達(dá)到479萬噸，鎂45萬噸。我國資源不豐富的銅出口也有81萬噸以上。高耗能的化肥出口2400多萬噸，其中尿素有465萬噸。這些高耗能產(chǎn)品生產(chǎn)過程基本上都是高污染高排放。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，需要對這些高耗能高排放行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，使之提高能效、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、降低使用的強(qiáng)度。
我國已經(jīng)對若干種高能耗高排放的產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè)用電實行了差別電價，用高于其它工業(yè)的電價，對這些行業(yè)實行一定的制約。對一些淘汰和限制類的企業(yè)用電，實行更高的差別電價。但近年來由于電力供應(yīng)能力有所富余，這些政策的具體實行有所放松，沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。這種情況應(yīng)該盡快得到糾正，加強(qiáng)差別價格的正確引導(dǎo)方向和力度。
近年來我國電力消費(fèi)增速加快的另一個推動因素是第三產(chǎn)業(yè)和民用電力的快速增長。這些領(lǐng)域的電力消費(fèi)提高了我國電力的峰谷差，部分地方電力峰荷不斷出現(xiàn)新高峰，加大了電力系統(tǒng)保供的壓力。為了保證為時不長的高峰負(fù)荷，許多發(fā)電設(shè)備的實際利用率進(jìn)一步降低，部分地方還要加大外來電的長距離輸送設(shè)施建設(shè)，而利用時間短，輸電設(shè)施利用率過低，又大幅度提高了供電的成本。保障電力供應(yīng)穩(wěn)定可靠，不能單純依靠增加供應(yīng)保障設(shè)施，不斷加大發(fā)電調(diào)峰能力和電網(wǎng)短時長距離輸電能力。峰谷負(fù)荷差距大，電力設(shè)施利用率低，系統(tǒng)建設(shè)成本過高，用戶的電價也必然不斷升高。合理引導(dǎo)需求，實現(xiàn)錯峰用電，鼓勵用戶在負(fù)荷高峰期少用電，改為在負(fù)荷低谷用電，是減少電源過多投資，提高電力系統(tǒng)應(yīng)用效率，整體降低用戶平均用電成本的科學(xué)方法。這也是綠色用電的重要內(nèi)容之一。
用峰谷差別電價引導(dǎo)消費(fèi)，是錯峰填谷，降低供電整體成本，節(jié)約資源，高效用電的有效做法。在峰荷壓力大的地區(qū)，可以進(jìn)一步增大電價的峰谷差，會更有力地引導(dǎo)用戶合理調(diào)整用電時間，使社會資源利用效率提高。
我國居民用電長期受到交叉補(bǔ)貼的照顧，居民電價是各種用電戶里價格最低的。這種低電價有悖實際供電成本結(jié)構(gòu)。不分居民收入的實際差別，一律給予同樣的電價補(bǔ)貼，實際上是對高收入、高用電戶給予更多補(bǔ)貼。這是很不公平的，也不是補(bǔ)貼政策的初衷。各地現(xiàn)在已經(jīng)引進(jìn)的居民用戶階梯電價，是對居民用電補(bǔ)貼合理化的重要調(diào)整措施。用電多的用戶，在多用的部分，減少單位用電量的補(bǔ)貼數(shù)額，用電越多，增量部分的補(bǔ)貼就越低。盡管還沒有取消補(bǔ)貼，但降低了對大用戶的補(bǔ)貼水平，減少了不公平的程度。提高階梯電價的價差，調(diào)整階梯間距，降低高補(bǔ)貼電量數(shù)額，可以作為一種整體上降低民用電價交叉補(bǔ)貼，同時提高補(bǔ)貼公平性的有效措施。
階梯電價不僅可以用在民用電價，而且可以應(yīng)用于許多工商用戶領(lǐng)域。對工商用戶的階梯電價，可以根據(jù)不同行業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，對實現(xiàn)先進(jìn)用電效率部分采用基本電價，對超過高能效標(biāo)準(zhǔn)部分逐步階梯提高電價，以鼓勵用戶進(jìn)行節(jié)能改造和加強(qiáng)節(jié)能管理，對低效用電戶也有所制約，推動淘汰落后。
我國促進(jìn)綠色發(fā)展的電價機(jī)制的建設(shè)，還需要做更多的努力。從電價總體水平的目標(biāo)設(shè)定，到差別電價，階梯電價的合理設(shè)定，加強(qiáng)區(qū)別實施力度，都可以做大量完善和改進(jìn)。最近，國家發(fā)展改革委推出的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》，包括了取消不合理電價補(bǔ)貼，加強(qiáng)差別和階梯電價實施力度等措施。同時鼓勵地方根據(jù)本地實際情況，采取比國家更為嚴(yán)厲的差別力度。這是我國政府為轉(zhuǎn)變發(fā)展和消費(fèi)方式，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和綠色發(fā)展的及時政策跟進(jìn)。我們期待這個政策舉措，在全國各地得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，并有更多的創(chuàng)新?！度嗣袢請蟆罚ㄗ髡邽閲野l(fā)展改革委能源所原所長、研究員）
