秦海巖： 多措并舉掃清障礙 分散式風電迎來春天
2018-04-23 13:15:31
摘要：日前，國家能源局正式印發(fā)《分散式風電項目開發(fā)建設暫行管理辦法》，從規(guī)劃指導、項目建設和管理、電網接入等五個方面進一步完善了分散式風電開發(fā)的政策與機制。
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應該說，《辦法》的出臺適逢其時。目前，隨著我國風電發(fā)展重心轉向中東南部地區(qū)，分散式開發(fā)將成為主要模式之一，這是由諸多客觀因素決定的：一是風能資源具有分布廣、能量密度低的特性，更適合就地開發(fā)，就近利用，在處于負荷中心的中東南部開發(fā)風電項目更符合風能資源稟賦，基本不受“三北”地區(qū)棄風限電等問題的困擾。然而，這些地區(qū)地形復雜，多山地和丘陵，城鎮(zhèn)和人口相對密集，可供集中連片開發(fā)的區(qū)域越來越少，大規(guī)模開發(fā)模式越來越沒有用武之地。二是中東南部的分散式風電已經顯現(xiàn)巨大開發(fā)潛力。近些年，通過大量技術創(chuàng)新，比如風輪直徑的加大、翼型效率的提升、控制策略的智能化、超高塔筒的應用以及微觀選址的精細化等，提高了機組的性能，使低風速風能資源也具備了經濟開發(fā)價值。目前，年平均風速5米/秒的風電場，年等效滿負荷利用小時數(shù)也可以達到2000小時以上。在資源量方面，據國家氣象局評估，中東南部風速在5米/秒以上達到經濟開發(fā)價值的風能資源有10億千瓦，足可以滿足未來的開發(fā)需求。從國際經驗來看，上述地區(qū)的風電開發(fā)還有很大空間。以德國為例，到2017年底，德國全國的單位國土面積風電裝機為155千瓦/平方公里，4個州突破了200千瓦/平方公里，而我國中東南部各省份中，作為我國低風速重點區(qū)域的湖南、湖北、浙江、安徽等地都不到20千瓦/平方公里，潛力遠未被挖掘出來。三是在政策層面，自2011年以來，國家相關部門已經陸續(xù)出臺了多項有關分散式風電開發(fā)的支持性文件，對電網接入、運行管理等方面都做出具體規(guī)定。大力發(fā)展分散式風電已經萬事俱備，只欠東風。
然而，就目前的情況而言，要真正開發(fā)好分散式風電，還必須破解審批流程復雜、電網接入要求不明確、融資難、征地更難等現(xiàn)實問題?！掇k法》正是緊緊抓住這些核心問題，圍繞簡化項目管理流程、降低項目投資門檻，完善對項目融資等方面的支持性政策，向分散式風電開發(fā)釋放多項政策利好，可以說，它就是一本解決分散式風電發(fā)展各類問題的“方法集”。
《辦法》進一步規(guī)范了規(guī)劃編制工作。編制規(guī)劃屬于基礎性工作，可以起到增強市場信心、引導產業(yè)健康發(fā)展等重要作用?！掇k法》詳細規(guī)定了分散式風電發(fā)展規(guī)劃編制的流程和具體要求，并提出要結合實際情況及時對規(guī)劃進行滾動修編，這將大大提高規(guī)劃編制的靈活性，使其更能反映產業(yè)發(fā)展所需，具有更好的前瞻性和指導性。這里需要特別強調的是，按照《國家能源局關于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》（國能發(fā)新能〔2017〕31號），分散式接入風電項目不受年度建設規(guī)模限制。此外，為了避免出現(xiàn)“重開發(fā)輕消納，管生不管養(yǎng)”的現(xiàn)象，《辦法》要求各級電網企業(yè)應積極配合分散式風電開發(fā)建設規(guī)劃制訂工作，提供本地區(qū)電網建設規(guī)劃、潮流、新能源消納等相關信息，明確各并網點及其潛在接入容量等數(shù)據；并鼓勵分散式風電等分布式發(fā)電建設條件好的市（縣）及地區(qū)電網企業(yè)編制分布式新能源電網接入和消納的專項規(guī)劃。同時，《辦法》還特別強調，分散式風電開發(fā)建設規(guī)劃應嚴格按照《國家能源局關于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》對風電建設規(guī)模的相關要求以及關于風電預警管理的相關規(guī)定編制，不得隨意擴大建設規(guī)模。這意味著各地的規(guī)劃經過公示后，若需要調整，則必須嚴格執(zhí)行《辦法》確定的流程和要求，從而提高規(guī)劃制定程序的嚴肅性，確保規(guī)劃能有效落實。而按照相關規(guī)定，風電投資紅色預警地區(qū)則不得新建風電項目。
《辦法》簡化了管理流程。此前，核準手續(xù)繁瑣一直嚴重阻礙著分散式風電發(fā)展，沿用集中式開發(fā)的核準要求和流程，導致效率低下，增加了前期成本。對此，《辦法》提出各地相關部門要針對分散式風電項目的特點簡化工作流程，降低項目前期成本，并首次鼓勵試行項目核準承諾制，即地方能源主管部門不再審查前置要件，改由企業(yè)按照要求提交項目申請報告書、項目核準信用承諾書，承諾項目符合產業(yè)政策、信息填報真實，承諾按照法律法規(guī)開展項目招標活動，地方能源主管部門審核通過后，即對項目予以核準。由此，項目核準將從事前審批轉為事后監(jiān)管，政府職能也從管項目向做服務轉變。此外，《辦法》還提出各地方政府要建立“一站式”服務體系，并鼓勵開發(fā)企業(yè)將位于同一縣域內的多個電網接入點的風電機組打捆成一個項目統(tǒng)一開展前期工作，辦理相關支持性文件。這是因為分散式風電項目分散、單體規(guī)模小，只有進行打包核準，由政府部門提供“一站式”的服務支持，才能有效簡化前期手續(xù)，避免增加不必要的成本。
《辦法》采取多種措施化解融資難題。單個分散式風電項目的規(guī)模小，投資成效相對較低，由大型開發(fā)企業(yè)進行大規(guī)模投資的傳統(tǒng)風電投融資模式已經難以適用于此類項目的開發(fā)。從某種意義上來說，發(fā)展分散式風電要實行“全民總動員”，將項目開發(fā)與更多利益進行捆綁，吸引更多開發(fā)主體參與，分散式風電才能走得更遠，這已經在國外社區(qū)風電發(fā)展中得到很好驗證。為此，《辦法》鼓勵各類企業(yè)、社會機構、農村集體經濟組織和個人參與投資分散式風電項目，從而實現(xiàn)投資主體的多元化。文件還提出了擴大資金來源的多項舉措：鼓勵銀行等金融機構探索以項目售電收費權和項目資產為質押的貸款機制；在農民自愿的前提下，可以將征地補償費和租用農用地費作為資產入股項目，形成集體股權，并量化給農村集體經濟組織成員；鼓勵各類基金、保險、信托等與產業(yè)資本結合，探索建立分散式風電項目投資基金；鼓勵社會資本采取混合所有制、設立基金、組建聯(lián)合體等多種方式，以PPP合作模式參與地方政府主導的分散式風電項目投資建設。這實際上是建立了一個利益共同體，借助多方的力量解決單個開發(fā)主體資金實力不足的問題。但是，開發(fā)主體多元化則在一定程度上帶來了信用不足的問題，不利于項目融資。對此，《辦法》也提出了一系列應對措施，比如，鼓勵項目所在地政府建立分散式風電項目融資服務平臺，與銀行、保險公司等金融機構合作開展金融服務創(chuàng)新，如設立公共擔保基金、風險補償基金等；鼓勵擔保機構對中小企業(yè)和個人提供建設分散式風電項目的信用擔保。
《辦法》通過靈活的上網方式和完善的補貼撥付流程提高項目開發(fā)的經濟性?！掇k法》規(guī)定，分散式風電項目申請核準時可選擇“自發(fā)自用、余電上網”或“全額上網”中的一種模式，自發(fā)自用部分電量不享受國家可再生能源發(fā)展基金補貼，上網電量由電網企業(yè)按照當?shù)仫L電標桿上網電價收購。同時，《辦法》還明確“國家關于分布式發(fā)電的政策和管理規(guī)定均適用于分散式風電項目”，這意味著分散式風電項目也可以參與市場化交易，選擇就近向其他工商業(yè)用戶等銷售電量。因此，未來分散式風電項目可選的商業(yè)模式包括全額上網、自發(fā)自用、余電參與市場化交易。其中，全額上網電量按照標桿上網電價獲得收益；自發(fā)自用部分電量相當于執(zhí)行的是終端銷售電價，要高于標桿上網電價，理論收益更高，這也是《辦法》規(guī)定自發(fā)自用部分電量不享受補貼的原因所在；參與市場化交易的余電部分則按照略低于終端銷售電價的價格進行交易，這個電價也會高于標桿上網電價，收益仍然十分可觀。三種模式將使分散式風電項目獲得收益的方式更加靈活，顯著提升項目的經濟性。在這里，風電標桿上網電價實際上起到了托底的作用，以此確保分散式風電項目能獲得合理的收益。目前，補貼是影響分散式風電經濟性的一個核心要素，此前的補貼拖欠嚴重增加了風電企業(yè)的資金成本壓力。對此，《辦法》要求電網企業(yè)按月（或雙方約定）與分散式風電項目單位（含個人）結算電費和轉付國家補貼資金，按分散式風電項目優(yōu)先原則做好補貼資金使用預算和計劃，保障國家補貼資金及時足額轉付到位。關于補貼，《辦法》特別強調，對未嚴格按照技術要求建設的分散式風電項目，國家不予補貼，這里的技術要求實際上主要指的是“接入電壓等級應為110千伏及以下，并在110千伏及以下電壓等級內消納，不向110千伏的上一級電壓等級電網反送電”。因此，那些雖然接入110千伏電壓等級電網、但卻向上一級電壓等級電網反送電的項目不屬于分散式風電項目，不能適用分散式風電的相關政策。之前出現(xiàn)過打著分散式旗號，實際還是集中式的項目，這種項目存在政策風險，可能導致拿不到補貼和無法順利并網。
《辦法》放寬了用地限制。按照之前的規(guī)定，所有風電項目用地必須采取征用的方式，這牽涉到繁瑣的用地審批流程和高昂的征地補償?shù)荣M用，顯然不利于分散式風電這類單體規(guī)模較小的項目開發(fā)?！掇k法》則在這些方面有了重大突破，首次明確分散式項目開發(fā)企業(yè)可使用本單位自有建設用地（如園區(qū)土地），也可租用其他單位建設用地開發(fā)分散式風電項目，這將大大擴大分散式風電項目的用地來源，簡化用地手續(xù)審批流程，有效解決困擾分散式風電開發(fā)的征地難問題。這里值得一提的是，在工業(yè)園區(qū)，與智能微網技術相結合將是分散式風電發(fā)展的一個重要方向，可以通過多種分布式電源的高效、靈活應用，提高配電網對園區(qū)可再生能源發(fā)電的接納能力，實現(xiàn)大量分布式電源的接入。
《辦法》對電網接入工作做出了更具體的要求。首先，《辦法》將接入電壓等級由此前的“35千伏及以下”擴大到了“110千伏及以下”，使得分散式風電獲得了更大的消納范圍和更廣闊的裝機空間。其次，《辦法》還對電網企業(yè)的服務提出了具體要求，防止扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。比如，它強調，地市或縣級電網企業(yè)客戶服務中心為分散式風電項目業(yè)主提供并網申請受理服務，不得以政府核準文件、客戶有效身份證明之外的材料缺失為由拒絕并網申請；電網企業(yè)為分散式風電項目業(yè)主提供接入系統(tǒng)方案制訂和咨詢服務，并在受理并網申請后20個工作日內，由客戶服務中心將接入系統(tǒng)方案送達項目業(yè)主，經項目業(yè)主確認后實施。
大力發(fā)展分散式風電，對于實現(xiàn)我國風電產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、加速中東南部等重點區(qū)域的能源轉型進程、為縣域經濟發(fā)展注入新的活力等都具有十分重要的現(xiàn)實意義?，F(xiàn)在，《辦法》為我們掃清了體制機制障礙，資源和技術條件也已經完全具備，業(yè)內要做的就是積極行動起來，加大對分散式風電的投資力度，讓分散式風電在希望的田野上結出累累碩果，成為我國風電發(fā)展的中堅力量。（中國風能協(xié)會 作者：秦海巖）
